申请人：柏**，男，汉族，1947年2月18日出生，住址湖南省英国威廉希尔公司_官方网站：小渡口镇。

被申请人：英国威廉希尔公司_官方网站：小渡口镇人民政府，住所英国威廉希尔公司_官方网站：小渡口镇。

法定代表人：谭杰，镇长。

申请人柏**不服被申请人英国威廉希尔公司_官方网站：小渡口镇人民政府2023年9月22日作出的澧小政罚决202301号《行政处罚决定书》，于2023年11月14日向本复议机关申请行政复议。本复议机英国威廉希尔公司_官方网站：同日依法受理后，对被申请人的具体行政行为进行了审查。因案情复杂，审理期限依法延期了30日，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的澧小政罚决202301号《行政处罚决定书》。

申请人行政复议申请称：案涉处罚决定书在认定事实、适用法律、决定程序上均有错误：1.柏**的建房申请符合一户一宅的规定，不存在原有宅基地转为国有土地的事实，也不存在欺骗情形。被申请人应当依法审核同意并颁发《乡村规划许可证》，但被申请人至今未颁发，是行政不作为，行政处罚无法律依据。2.处罚决定面积计算错误，毕**1、王**申请的面积不应计算在申请人的建筑面积之内，涉案面积远远达不到484.85平方米，柏**的建筑面积只有177平方米。3.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条适用的前提是“在乡、村庄规划区内”，依据该法第二条第三款：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”并无证据证明被申请人责令拆除的建筑物在规划内，更无证据证明申请人的行为违反了城乡规划法。

申请人为证明其主张，在提交行政复议申请书的同时，向本复议机关提交了身份证、案涉《行政处罚决定书》复印件等证据资料，拟证明澧小政罚决202301号《行政处罚决定书》违法应予撤销。

被申请人答复称：一、申请人的主张不实。1.申请人在未取得《乡村建设规划许可证》《农村宅基地批准书》的前提下占用农用地进行建房施工，且在先行施工建房的情况下，涉嫌采取欺骗、借用他人建房资格提出建房申请骗取合法手续（同一地块的申请人时为毕**1、时为申请人、时为王**）。被申请人巡查发现**酒庄北侧地块疑似有村民建房未批先建，经调查取证，先后于2022年3月16日给申请人下达《责令限期改正通知书》（澧小政住房〔2022〕04号），2022年7月11日给毕**1和申请人下达《英国威廉希尔公司_官方网站：农村村民建房资格权相关事项的解释》，2022年10月10日给毕**1下达了《责令限期改正通知书》（澧小政农村农业〔2022〕09号），2022年11月9日给申请人下达了《不予审批告知书》，2023年3月7日向王**下达了暂缓审批告知书，2023年9月22日向申请人下达了案涉《行政处罚决定书》。2.申请人在未取得乡村建设规划许可证的情况下违法进行建设，已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款和《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十条第二款的规定。3.申请人的违法行为适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除；也适用于《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第四十八条规定，违反本办法规定，未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设，限期改正，当事人应当自接到停止建设通知书之日起停止建设，并在十五日内采取改正措施，消除对规划实施的影响；对逾期不改正或者无法采取改正措施消除影响的，可以责令限期拆除。二、申请人认为处罚决定面积计算错误不实。申请人认为其建筑面积只有177平方米，已间接承认其违法事实。根据实地现场踏勘结果，在未取得乡村建设规划许可证等合格手续的前提下，其违法建设的建筑实为木质一体建筑，中间并无分割、分隔，而申请人认为毕**1、王**申请的面积不应计算在内，这是为规避行政处罚而采取的欺骗、骗取合格手续的违法手段，不能改变其违法建设的事实。三、申请人认为建筑物不在规划内没有违反规划法不实。申请人对规划区的理解错误，根据《<中华人民共和国城乡规划法>释义》，规划区是规划主管部门实施规划管理的空间界限，规划主管部门不能在规划区外实施规划的行政许可，建设单位在规划区内的建设活动受到城乡规划的调整，规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。根据自然资源部“一张图”系统查询结果显示：“符合规划0亩，不符合规划：0.73亩，100%”，违法建设所在地块处于规划区内，且未取得乡村建设规划许可证，申请人应承担《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定或《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第四十八条规定的法律责任。综上，案涉《行政处罚决定书》符合法律规定，应予维持。

被申请人为证明其主张，在提交行政复议答复书的同时，向本复议机关提交了案涉《行政处罚决定书》、调查笔录等证据资料，拟证明案涉《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序正当合法。

审理查明：申请人柏**系英国威廉希尔公司_官方网站：小渡口镇**村六组村民，全家四口人，妻子陈**、女儿柏*甲（与案外人**村七组村民毕**1之次子**是夫妻关系），孙女柏*丙，以上四人属**村集体经济组织成员。另一女儿柏*乙外嫁，户籍在津市市，不是**村集体经济组织成员，在**村无住宅。1999年柏*甲在**村新建四间一层住宅，占地面积和建筑面积均为161.6平方米，当时未办证，2009年5月将该住宅转为国有，证号为澧国用2009第5**号。柏*甲丈夫**在原**片六组新建住宅2间3层，底层占地面积105.78平方米，建筑面积317.34平方米，2006年办有集体产权证，2008年2月转为国有，证号为澧国2009第01**号。案外人毕**1之长子毕能1995年9月在**村原收马片新建5间1层住宅，占地面积160平方米，2009年5月将其转为国有，证号为澧国2009第529号；2016年另新建住宅3间2层，底层占地面积175.68平方米，建筑面积351.36平方米，未办证。

2022年3月26日，毕**1、申请人向**村提出建房申请。同年4月15日，毕**1、申请人分别与谢**签订《建筑工程施工合同》，两份合同内容大体相同，约定由谢**分别为毕**1、申请人在英国威廉希尔公司_官方网站：小渡口镇**村六组建造占地面积177平方米的木结构住宅，工期均为2022年5月1日至2022年11月28日，费用均暂定11.328万元。

2022年5月10日，小渡口镇农村村民建房联审联批办公室认为上述两户情况复杂，请示英国威廉希尔公司_官方网站：农村宅基地管理改革和规范农村村民建房工作领导小组办公室。同年6月20日，英国威廉希尔公司_官方网站：农村宅基地管理改革和规范农村村民建房工作领导小组向小渡口镇联审联批办公室下达了《英国威廉希尔公司_官方网站：毕**1、柏**建房资格的政策解答》，认为毕**1、申请人不符合《湖南省农村住房建设管理办法》第十条的规定，属于未批先建违法乱占土地建设行为。6月29日，被申请人分别对小渡口镇**村干部陈世*、陈青*、余*进行了询问调查，制作了询问笔录。7月5日，被申请人对小渡口镇政府干部田廷*进行了询问调查，制作了询问笔录。2022年7月13日，被申请人对施工人员金**、谢**进行了询问调查，制作了询问笔录。

2022年7月11日，小渡口镇农村村民建房联审联批办公室对申请人、毕**1两建房户作出《英国威廉希尔公司_官方网站：农村村民建房资格权相关事项的解释》，告知其不符合申请建房条件，两户应限期改正，组织拆除恢复原貌，逾期不改正的，依法组织拆除。

2022年10月6日，申请人单独提交了农村宅基地和建房（规划许可）申请，以房屋老旧为由，拟异址新建2层住房，新宅基地面积177平方米，建筑面积354平方米。2022年11月9日，英国威廉希尔公司_官方网站：小渡口镇农村村民建房联审联批办公室经联席会研究，向申请人作出《农村村民建房审批结果告知书》，告知申请人建房资格不符，不予审批。

2023年6月1日，被申请人对申请人未批先建的住宅进行了勘验，并向其送达《责令改正违法行为通知书》（澧小政自资责改〔2023〕02号），责令其于2023年6月7日前改正违法行为并恢复土地原貌。7月25日，被申请人向申请人下达了《行政处罚告知书》（澧小政查告202301号）和《行政处罚听证告知书》（澧小政查听告202301号），告知拟作出拆除未批先建木质住宅484.85平方米的行政处罚决定，以及提出陈述或者申辩意见、要求举行听证权利。7月27日，申请人向被申请人提交《听证申请书》。8月14日，被申请人向申请人送达（湘常英国威廉希尔公司_官方网站：）小听通〔2023〕1号《行政处罚听证会通知书》。8月23日上午，就案涉行政处罚举行第一次听证会，因听证程序问题，该场听证会中止。8月25日，被申请人向申请人送达（湘常英国威廉希尔公司_官方网站：）小听通〔2023〕2号《行政处罚听证会通知书》，于2023年9月5日组织第二次听证会。2023年9月22日，被申请人作出案涉澧小政罚决202301号《行政处罚决定书》，决定拆除申请人未批先建木质住宅484.85平方米，并告知申请人应自收到文书之日起15日内自行拆除，逾期不拆除的，被申请人将依法拆除。同时，还告知了申请人相关救济途径。

又查明，2022年11月，英国威廉希尔公司_官方网站：小渡口镇**村六组村民王**申请建房。2023年3月7日，英国威廉希尔公司_官方网站：小渡口镇农村村民建房联审联批办公室向王**作出《农村村民建房审批结果告知书》，告知其申请建房的宅基地系申请人未批先建的宅基地，正在立案处理，决定暂缓审批。2023年6月26日，该办公室向王**作出《农村村民建房审批结果告知书》，告知王**申请建房系借用其资格为**酒庄骗取宅基地，决定不予审批。

另查明，申请人在被告知违建后并未停止建设，截止本案行政复议审理期间，案涉房屋仍在施工中。

本复议机关认为：

1.英国威廉希尔公司_官方网站：本案执法主体。《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六条第二款规定：镇、乡人民政府依法承担城乡规划管理职责，并确定相关机构和人员负责具体工作。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以将其职权范围内的镇、乡、村庄规划管理具体事务委托镇、乡人民政府实施。《湖南省农村住房建设管理办法》第五条规定：“乡镇人民政府具体负责农村住房建设的管理、监督和服务工作，根据法律、法规授权以及县级人民政府有关主管部门的委托，实施村民住房建设有关行政审批和综合执法。”据此，被申请人依法具有农村住房建设的管理、监督和服务工作职能。

⒉英国威廉希尔公司_官方网站：本案违法事实的认定、适用法律依据。首先，《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。《常德市农村村民住房建设管理条例》第十四条第二款规定：农村村民有两个以上子女，且一个子女达到法定婚龄的，可以通过分户另外申请取得宅基地，但是其中一个子女必须与父母共用一处宅基地。本案中，申请人有两个女儿，但柏*乙因户籍迁出，已非**村集体经济组织成员，而另一女儿柏*甲已建有住宅，且将住宅的土地性质转为国有。柏*甲依法必须与父母共用一处宅基地，故申请人在房屋老旧时改址新建的权利已为女儿柏*甲所享受，申请人再次另行选址新建无法律依据支持。故，申请人依法不符合建房条件及分户资格。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十条第二款规定：“在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料，报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证；需占用农用地的，申请人应当依法办理农用地转用审批手续，由镇、乡人民政府提出审查意见，报城市、县人民政府城乡规划主管部门审批，核发乡村建设规划许可证。”第四十八条规定：“违反本办法规定，未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设，限期改正，当事人应当自接到停止建设通知书之日起停止建设，并在十五日内采取改正措施，消除对规划实施的影响；对逾期不改正或者无法采取改正措施消除影响的，可以责令限期拆除。”《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米。《湖南省农村住房建设管理办法》第十四条第二款规定：村民应当按照审批要求建房。未经批准，不得建房。第十五条规定：乡镇人民政府会同村民委员会到现场进行免费定位放线后，村民住房建设方可开工。第二十三条规定：农村村民应当按照农村宅基地批准书和乡村建设规划许可证载明的内容开工建设。本案中，被申请人已于2022年11月9日给申请人下达了《农村村民建房审批结果告知书》，明确表明申请人建房资格不符，不予审批。申请人既无建房资格，也未取得乡村建设规划许可证，即于2022年5月开工建设，且占地面积已超过规定的宅基地面积标准。其行为违反了“规划先行、一户一宅”的原则，属于未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。被申请人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令申请人停止建设、限期改正；在其逾期不改正的情况下，作出拆除案涉违法房屋决定并无不当。

3.英国威廉希尔公司_官方网站：本案执法程序。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《湖南省农村住房建设管理办法》第二十六条规定：“违反本办法第九条、第十四条规定，村民在禁止建房区域建房或者未经审批擅自建房、未依据审批要求建房的，由乡镇人民政府及相关主管部门责令限期改正，逾期不改正的，依法组织拆除。”本案中，被申请人认定申请人违反了上述法律规定，属于未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为，随后依法责令其停止建设及限期整改，对其违建行为进行了告知，并依申请人申请组织了听证，直至下达案涉《行政处罚决定书》，履行了相应程序，亦保障了申请人享有的陈述、申辩等合法权利。需要指出的是，申请人未批先建的建筑属于非法建筑，被申请人作出的案涉“行政处罚”（拆除决定）是在申请人不主动作为的情况下，为制止违法行为，拟将非法状态纠正为合法状态，而对申请人的财物实施暂时性控制的行为，其最终目的是拆除非法建筑，恢复案涉土地原貌。该行政行为并未附加对申请人违法行为的“处罚”，本身并不带有惩罚性，其实质是行政强制行为，依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定实施更妥当。被申请人选择适用行政处罚程序，存在一定瑕疵，但对申请人权利不产生实际影响。被申请人已实际履行了责令停止建设及限期整改、告知违法行为、听取陈述、申辩，组织听证、作出决定等程序，如果确认案涉“行政处罚决定”违法再责令被申请人重新作出拆除决定已无实际必要，既不利于提高行政效率，也不利于违法行为的及时纠正，故予以维持更适当。

综上，被申请人作出案涉行政处罚决定，其认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序存在瑕疵，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（二）项、第二款之规定，本复议机关决定：

维持被申请人2023年9月22日作出的澧小政罚决202301号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可在收到本决定书之日起15日内向鼎城区人民法院提起行政诉讼。

英国威廉希尔公司_官方网站：人民政府

2024年2月2日

附件：相关法律条文

《中华人民共和国行政复议法》

第六十八条行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。